自然資源部關于開展低效用地再開發試點工作的通知

自然資源部關于開展低效用地再開發試點工作的通知
自然資發〔2023〕171號

北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、重慶、四川等�。ㄊ校┳匀毁Y源主管部門:

長期以來，在一些城鎮和鄉村地區，包括城中村、老舊廠區，普遍存在存量建設用地布局散亂、利用粗放、用途不合理等問題。為貫徹黨中央、國務院關于實施全面節約戰略等決策部署，落實在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的有關要求，聚焦盤活利用存量土地，提高土地利用效率，促進城鄉高質量發展，部決定在北京市等43個城市開展低效用地再開發試點，探索創新政策舉措，完善激勵約束機制，現就有關事項通知如下。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神和全國生態環境保護大會要求，堅持最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約集約用地制度和最嚴格的生態環境保護制度，以國土空間規劃為統領，以城中村和低效工業用地改造為重點，以政策創新為支撐，推動各類低效用地再開發，推動城鄉發展從增量依賴向存量挖潛轉變，促進形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。

（二）工作原則。

1.堅持底線思維、守正創新。嚴格落實國土空間規劃管控要求，嚴守紅線底線，確保耕地不減少、建設用地總量不突破、生態保護紅線保持穩定。在堅持“局部試點、全面探索、封閉運行、結果可控”的前提下，探索創新盤活利用存量土地的政策機制。

2.堅持有效市場、有為政府。堅持市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。強化政府在空間統籌、結構優化、資金平衡、組織推動等方面的作用，堅持公平公開、“凈地”供應，充分調動市場參與的積極性。

3.堅持補齊短板、統籌發展。堅持把盤活的城鄉空間資源更多地用于民生所需和實體經濟發展，補齊基礎設施和公共服務設施短板，改善城鄉人居環境，保障產業項目落地和轉型升級。

4.堅持公開透明、規范運作。強化項目全過程公開透明管理，維護市場公平公正。健全平等協商機制，充分尊重權利人意愿，妥善處理群眾訴求。完善收益分享機制，促進改造成果更多更公平惠及人民群眾。

（三）工作目標。試點城市要通過探索創新，統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，促進國土空間布局更合理、結構更優化、功能更完善、設施更完備；增加建設用地有效供給，大幅提高利用存量用地的比重和新上工業項目的容積率，推廣應用節地技術和節地模式，明顯降低單位GDP建設用地使用面積；建立可復制推廣的低效用地再開發政策體系和制度機制，為促進城鄉內涵式、集約型、綠色化高質量發展提供土地制度保障。

二、主要任務

總結《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號）實踐經驗，針對新形勢、新任務、新要求，圍繞低效用地再開發政策與機制創新，重點從四個方面開展試點探索。

（一）規劃統籌。

1.加強規劃統領。依據國土空間總體規劃，明確低效用地再開發的重點區域，合理確定低效用地再開發空間單元。探索編制空間單元內實施層面控制性詳細規劃，明確土地使用、功能布局、空間結構、基礎設施和公共服務設施、建筑規模指標等要求，經法定程序批準后，作為核發規劃許可的法定依據。探索土地混合開發、空間復合利用、容積率獎勵、跨空間單元統籌等政策，推動形成規劃管控與市場激勵良性互動的機制。

2.突出高質量發展導向。國土空間規劃應針對低效用地再開發，明確目標導向，提出規劃對策，強調高質量發展導向�；�于促進產業轉型升級、優先保障公共服務設施和基礎設施供給、保護生態和傳承歷史文脈，在體現宜居、人文、綠色、韌性、智慧等方面，提出空間布局優化引導對策。

3.引導有序實施。試點城市應當依據國土空間總體規劃和控制性詳細規劃，編制低效用地再開發年度實施計劃，確定低效用地再開發項目并有序實施。加強全市域、分區域的規劃統籌，從城市整體利益平衡出發謀劃實施項目，避免過度依賴單一地塊增容來實現項目資金平衡。

（二）收儲支撐。

4.完善收儲機制。對需要以政府儲備為主推進低效用地再開發項目實施的，結合國土空間控制性詳細規劃編制，探索以“統一規劃、統一儲備、統一開發、統一配套、統一供應”推動實施。探索將難以獨立開發的零星地塊，與相鄰產業地塊一并出具規劃條件，整體供應給相鄰產業項目用于增資擴產（商品住宅除外）。

5.拓展收儲資金渠道。統籌保障土地收儲、基礎設施開發建設等資金投入，做好資金平衡，合理安排開發時序，實現滾動開發、良性循環。完善國有土地收益基金制度，明確國有土地收益基金計提比例，專項用于土地儲備工作。

6.完善征收補償辦法。完善低效用地再開發中土地征收的具體辦法，依據國土空間規劃合理確定土地征收成片開發中公益性用地比例等具體要求，明確集體土地上房屋征收補償標準和程序、依法申請強制執行情形等規定。

（三）政策激勵。

7.探索資源資產組合供應。在特定國土空間范圍內，同一使用權人需使用多個門類自然資源資產的，探索實行組合包供應，將各個門類自然資源的使用條件、開發要求、標的價值、溢價比例等納入供應方案，通過統一的自然資源資產交易平臺，一并對社會公告、簽訂配置合同，按職責進行監管。鼓勵軌道交通、公共設施等地上地下空間綜合開發節地模式，需要整體規劃建設的，實行一次性組合供應，分用途、分層設立國有建設用地使用權。

8.完善土地供應方式。鼓勵原土地使用權人改造開發，除法律規定不可改變土地用途或改變用途應當由政府收回外，完善原土地使用權人申請改變土地用途、簽訂變更協議的程序和辦法。鼓勵集中連片改造開發，在權屬清晰無爭議、過程公開透明、充分競爭參與、產業導向優先的前提下，探索不同用途地塊混合供應，探索“工改工”與“工改商”“工改住”聯動改造的條件和程序。依據國土空間規劃確定規劃指標，堅持“凈地”供應，按照公開擇優原則，建立競爭性準入機制，探索依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓。

9.優化地價政策工具。完善低效用地再開發地價計收補繳標準，分不同區域、不同用地類別改變用途后，以公示地價（或市場評估價）的一定比例核定補繳地價款；探索以市場評估價為基礎按程序確定地價款，要綜合考慮土地整理投入、移交公益性用地或建筑面積、配建基礎設施和公共服務設施以及多地塊聯動改造等成本。探索完善低效工業用地再開發不再增繳土地價款的細分用途和條件。

10.完善收益分享機制。對實施區域統籌和成片開發涉及的邊角地、夾心地、插花地等零星低效用地，探索集體建設用地之間、國有建設用地之間、集體建設用地與國有建設用地之間，按照“面積相近或價值相當、雙方自愿、憑證置換”原則，經批準后進行置換，依法辦理登記。探索完善土地增值收益分享機制，完善原土地權利人貨幣化補償標準，拓展實物補償的途徑。優化保障性住房用地規劃選址，增加保障性住房用地供應，探索城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建筑規模按一定比例建設保障性住房，探索利用集體建設用地建設保障性租賃住房。

11.健全存量資源轉換利用機制。在符合規劃、確保安全的前提下，探索對存量建筑實施用途轉換的方法，按照實事求是、簡化辦理的原則，制定轉換規則，完善相關審批事項辦理程序。鼓勵利用存量房產等空間資源發展國家支持產業和行業，允許以5年為限，享受不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持政策。

（四）基礎保障。

12.嚴格調查認定和上圖入庫。探索完善評價方法，因地制宜制定低效用地認定標準。試點城市自然資源主管部門以第三次全國國土調查及最新年度國土變更調查成果為基礎，全面查清低效用地及歷史遺留用地底數，全部實現上圖入庫，經省級自然資源主管部門審核同意后報部備案，納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，作為試點相關政策實施和成效評估的依據。

13.做好不動產確權登記。納入低效用地再開發范圍的土地、房屋等不動產，應當權利歸屬清晰、主體明確、不存在權屬爭議。防止因低效用地再開發產生新的遺留問題，導致不動產“登記難”。嚴禁違反規定通過“村改居”方式將農民集體所有土地直接轉為國有土地。完成低效用地再開發后，不動產登記機構根據當事人申請，依法及時辦理相關不動產登記，維護權利人合法權益。

14.妥善處理歷史遺留用地等問題。對于歷史形成的沒有合法用地手續的建設用地，要根據全國國土調查結果、區分發生的不同時期依法依規分類明確認定標準和處置政策，予以妥善處理，要確保底數清晰、封閉運行、嚴控新增、結果可控。對第二次全國土地調查和第三次全國國土調查均調查認定為建設用地的，在符合規劃用途前提下，允許按建設用地辦理土地征收等手續，按現行《土地管理法》規定落實征地補償安置；對其地上建筑物、構筑物，不符合規劃要求、違反《城鄉規劃法》相關規定的，依法依規予以處置。加快超期未開發住宅用地的依法處置，摸清底數和原因，落實責任單位，提出分類型、分步驟依法收回的具體措施。

三、組織實施

低效用地再開發試點期限原則上為4年，各試點城市要按照本通知規定要求，積極穩妥、有力有效地推進試點工作。試點期間，部將組織開展中期評估，評價各試點城市實施成效，加強督促指導。

（一）及時研究部署，編制實施方案。各試點城市要將試點工作納入政府重要議事日程，加強組織領導，及時研究部署，調動各方力量，協調重大問題。要結合本地實際，抓緊編制試點實施方案，明確試點工作的范圍重點、目標任務、實施步驟、責任分工和保障措施，提出試點政策機制的創新思路與實現路徑，由城市人民政府審定后實施。試點實施方案由省級自然資源主管部門報部備案。

（二）邊實踐邊總結，深入推進試點。各試點城市要在堅持原則、守住底線的前提下，圍繞試點目標任務，系統性、創新性地開展試點工作。注重階段性總結評估，提煉可復制推廣的制度、政策、機制性成果，每半年向部和省級自然資源主管部門報送試點進展與成果情況。部將組織試點城市座談交流，研究重大問題，共同推進試點工作。

（三）加強跟蹤指導，確保預期成效。省級自然資源主管部門要加強對試點工作指導，跟蹤試點情況，及時糾正偏差，確保試點工作取得預期效果。各試點城市要堅持以人為本，強化項目信息公開，依法依規履行征求權利人意見、社會公示、集體決策等程序，暢通溝通渠道，接受社會監督，保障人民群眾合法權益。穩妥有序推進，加強社會穩定風險評估和重大項目法律風險評估，有效預防和控制風險。

為貫徹落實中央在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的決策部署，未納入本通知試點范圍的超大特大城市、以及具備條件的城區常住人口300萬以上的大城市，實施城中村改造項目可參照本通知明確的試點政策執行。

自然資源部
2023年9月5日

附件：低效用地再開發試點城市名單.wps