《防范和處置非法集資條例》解讀

　　2021年1月26日，國務院總理李克強簽署第737號國務院令，公布《防范和處置非法集資條例》(以下簡稱《條例》)，自2021年5月1日起施行。日前，司法部、中國銀保監會負責人就《條例》有關問題回答了記者提問。

　　問：《條例》出臺的主要背景是什么?

　　答：防范和處置非法集資是一項長期、復雜、艱巨的系統性工程，關系人民群眾切身利益、經濟金融健康發展和社會穩定大局。黨中央、國務院對此高度重視，出臺有關文件明確了防范和處置非法集資的基本原則、工作機制、工作責任、具體舉措和重點任務。近年來，面對非法集資案件高發多發態勢，各地區各部門采取有力措施嚴厲打擊，化解存量、遏制增量、防控變量，取得積極成效，但形勢依然比較嚴峻。在加大刑事打擊力度的同時，有必要提升行政處置效能，著力解決行政機關防范和處置非法集資的法律依據不足、手段不夠等問題。出臺《條例》，用法治的辦法加強重點領域監管，有利于形成齊抓共管、群防群治、各盡其責、通力協作的非法集資綜合治理格局，對于防范化解風險，保護群眾合法權益，具有重要意義。

　　問：《條例》是如何界定非法集資的?

　　答：《條例》所稱非法集資，是指未經國務院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規定，以許諾還本付息或者給予其他投資回報等方式，向不特定對象吸收資金的行為。該定義明確了非法集資的三要件：一是“未經國務院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規定”，即非法性;二是“許諾還本付息或者給予其他投資回報”，即利誘性;三是“向不特定對象吸收資金”，即社會性。

　　《條例》還列舉規定了涉嫌非法集資的常見形式，以利于地方政府及時組織調查認定和依法查處非法集資行為，也便于公眾及早識別、自覺遠離、積極舉報非法集資行為。

　　問：《條例》確定的防范和處置非法集資的原則是什么?

　　答：《條例》貫徹落實黨中央、國務院關于防范化解重大金融風險的決策部署，明確規定國家禁止任何形式的非法集資，對非法集資堅持防范為主、打早打小、綜合治理、穩妥處置的原則。

　　一是堅持防范為主。加強監測預警，各方按職責扎實做好商事主體登記、互聯網及廣告管理、資金監測等工作，及時發現非法集資風險并切斷傳播渠道。全方位加強防范非法集資宣傳教育，提高人民群眾風險防范意識和識別能力，自覺抵制非法集資，從源頭上減少非法集資的發生。

　　二是堅持打早打小。賦予處置非法集資牽頭部門組織調查認定職責和相應措施手段，明確行業主管、監管部門防范和配合處置的職責，力爭在萌芽階段發現風險，在苗頭狀態化解隱患，防止小風險演化成大問題。

　　三是堅持綜合治理。針對非法集資涉及面廣、涉眾性強的特點，在堅持省級人民政府對本行政區域內防范和處置非法集資工作負總責的同時，進一步明確行業主管、監管部門應當落實部門監管職責，規定特定市場主體、行業協會商會的義務，發揮基層自治組織、新聞媒體、人民群眾的監督作用，切實形成各盡其責、齊抓共管的綜合治理格局。

　　四是堅持穩妥處置。明確非法集資的調查處置職責以及跨地區非法集資案件的管轄原則，賦予處置非法集資牽頭部門調查處置手段，對各類風險分別采取不同措施。對非法集資資金清退作出規定，最大程度減少集資參與人損失，維護社會穩定。

　　問：《條例》對防范和處置非法集資工作機制和職責作了哪些規定?

　　答：《條例》在《國務院關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》(國發〔2015〕59號)基礎上，進一步明確了防范和處置非法集資工作機制，以及地方各級人民政府、行業主管、監管部門和市場主體等各方面的職責和義務。一是強調省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內防范和處置非法集資工作負總責。明確縣級以上地方人民政府建立健全政府統一領導、有關單位參加的工作機制。考慮到鄉鎮工作的實際情況，要求鄉鎮人民政府明確牽頭負責防范和處置非法集資工作的人員。二是規定縣級以上地方人民政府應當明確防范和處置非法集資工作機制的牽頭部門，賦予其相應的調查處置權力和手段。上級地方人民政府應當督促、指導下級地方人民政府做好相關工作。三是考慮到非法集資涉及各行業領域，與行業監管密切相關，要求行業主管、監管部門按照職責分工對本行業、領域非法集資履行防范和配合處置職責。四是國務院建立處置非法集資部際聯席會議制度，聯席會議由銀保監會牽頭、有關部門參加，負責督促、指導有關部門和地方開展防范和處置非法集資工作，協調解決重大問題。

　　問：《條例》在加強市場主體登記管理方面作了哪些規定?

　　答：金融是特許行業，一般工商企業一律不得從事或者變相從事法定金融業務，誰都不能“無照駕駛”。實踐中，一些工商企業、個體工商戶在名稱和經營范圍中使用“金融”、“理財”、“財富管理”、“股權眾籌”等字樣，欺騙、誤導公眾，非法從事金融業務活動，成為非法集資高發領域。近年來，在互聯網金融風險專項整治等防范化解風險工作中，有關部門和地方政府對企業名稱登記管理采取了一些措施，取得一定成效。《條例》充分總結吸收各方面經驗做法，明確除法律、行政法規和國家另有規定外，企業、個體工商戶名稱和經營范圍中不得包含“金融”、“交易所”、“交易中心”、“理財”、“財富管理”、“股權眾籌”等字樣或者內容�！稐l例》還規定，縣級以上地方人民政府處置非法集資牽頭部門、市場監督管理等部門建立會商機制，對企業、個體工商戶名稱或者經營范圍中包含上述規定以外的其他與集資有關的字樣或者內容的，予以重點關注，以便在市場主體登記管理環節及時發現和防范非法集資行為。

　　問：《條例》在涉嫌非法集資廣告和互聯網信息管理方面作了哪些規定?

　　答：通過廣告和互聯網傳播非法集資信息，是非法集資風險擴散、蔓延的重要渠道。為有效切斷非法集資信息傳播鏈條，《條例》對廣告發布規則、相關部門職責等規定了針對性措施：一是禁止違法發布集資類廣告信息。《條例》規定，除國家另有規定外，任何單位和個人不得發布包含集資內容的廣告或者以其他方式向社會公眾進行集資宣傳。二是明確監管職責�！稐l例》規定了市場監督管理、互聯網信息內容管理、電信主管部門和處置非法集資牽頭部門對涉嫌非法集資廣告監測、涉嫌非法集資的互聯網信息和網站、移動應用程序等互聯網應用的監測職責，以及依法查處違法行為的責任，構建非法集資廣告和互聯網信息治理長效機制。三是壓實廣告經營者、廣告發布者和互聯網信息服務提供者責任。《條例》規定，廣告經營者、廣告發布者應當依照法律、行政法規查驗相關證明文件，核對廣告內容，對沒有相關證明文件且包含集資內容的廣告，廣告經營者不得提供設計、制作、代理服務，廣告發布者不得發布;互聯網信息服務提供者應當加強對用戶發布信息的管理，不得制作、復制、發布、傳播涉嫌非法集資的信息。發現涉嫌非法集資的信息，應當保存有關記錄，并向處置非法集資牽頭部門報告。

　　問：《條例》對加強非法集資監測預警有哪些要求?

　　答：早預警、早防控是實現非法集資打早打小的重要基礎。近年來，各地各部門依托信息化技術、網格化管理和基層群眾自治力量，不斷提升監測預警能力。國家非法集資監測預警平臺已上線運行，絕大部分省份已采用技術手段開展大數據監測預警;線下群防群治深入推進，非法集資舉報獎勵制度實施以來，各地共收到群眾舉報線索9萬余條，經核實已對近5000條進行獎勵。已連續多年開展全國非法集資風險排查專項行動，及時發現并處置了一批苗頭性風險。

　　基于上述實踐，《條例》構建了立體化、社會化、信息化的監測預警體系。一是建立健全全國非法集資監測預警體系和預警機制，加強大數據監測。地方各級人民政府應當建立非法集資監測預警機制，納入社會治安綜合治理體系，運用大數據等現代信息技術手段，加強對非法集資的監測預警。行業主管部門、監管部門應當強化日常監督管理，負責本行業、領域非法集資的風險排查和監測預警。處置非法集資部際聯席會議推動建設國家監測預警平臺，促進地方、部門實現信息共享，加強非法集資風險研判，及時預警提示。二是充分發揮基層力量作用。群防群治是防范和處置非法集資的重要抓手，《條例》明確要發揮網格化管理和基層群眾自治組織作用，要求各地、各部門暢通舉報渠道，鼓勵社會公眾積極舉報涉嫌非法集資行為，第一時間發現風險。三是抓住重點環節，建立非法集資可疑資金監測機制。國務院金融管理部門及其分支機構、派出機構按照職責分工督促、指導金融機構、非銀行支付機構加強對資金異常流動情況及其他涉嫌非法集資可疑資金的監測工作;金融機構、非銀行支付機構應當履行《條例》規定的防范非法集資義務。

　　問：《條例》規定了哪些行政調查、處置措施?

　　答：為及時有效處置非法集資，《條例》明確賦予處置非法集資牽頭部門組織調查、處置涉嫌非法集資行為的相關手段措施。具體包括：在調查階段，處置非法集資牽頭部門有權進入涉嫌非法集資的場所調查取證，詢問與被調查事件有關的單位和個人，查閱、復制與被調查事件有關的資料并依法予以封存，依法查詢有關賬戶，要求暫停集資行為，通知市場監督管理部門或者其他有關部門暫停為涉嫌非法集資的有關單位辦理設立、變更或者注銷登記等;在處置階段，處置非法集資牽頭部門有權查封有關經營場所，查封、扣押有關資產，責令非法集資人、非法集資協助人追回、變價出售有關資產用于清退集資資金，按照規定通知出入境邊防檢查機關限制有關人員出境等。采取上述措施，旨在防止非法集資人揮霍、轉移資產或者逃離出境，為處置工作順利開展提供保障。此外，對涉嫌犯罪的，處置非法集資牽頭部門應當按照規定及時將案件移送公安機關，并配合做好相關工作。

　　問：《條例》對非法集資資金清退作了哪些規定?

　　答：《條例》堅持最大限度保護人民群眾合法權益，明確非法集資人、非法集資協助人應當向集資參與人清退資金;清退過程應當接受處置非法集資牽頭部門監督;任何單位和個人不得從非法集資中獲取經濟利益�！稐l例》明確了清退資金的來源，包括：非法集資資金余額、收益，非法集資人及其他相關人員從非法集資中獲得的經濟利益，非法集資人隱匿、轉移的非法集資資金或者相關資產，在非法集資中獲得的廣告費、代言費、代理費、好處費、返點費、傭金、提成等經濟利益，以及可以作為清退集資資金的其他資產。為盡可能多地向集資參與人清退資金，《條例》規定，非法集資人、非法集資協助人不能同時履行所承擔的清退集資資金和繳納罰款義務時，先清退集資資金�！稐l例》沿用《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》(以下簡稱《取締辦法》)有關規定，明確因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔。

　　問：《條例》在明確法律責任、加大懲處力度方面作了哪些規定?

　　答：為加大對非法集資相關責任主體的懲處力度，形成有力震懾，《條例》規定：一是在懲處對象方面，除非法集資單位和個人外，還對非法集資單位的主要負責人和直接責任人、非法集資協助人進行處罰。同時，對未履行非法集資防范義務的廣告經營者和發布者、互聯網信息服務提供者、金融機構、非銀行支付機構予以處罰。二是在處罰種類和處罰力度方面，按照處罰力度與危害程度相匹配原則，規定給予警告、處以罰款、責令停產停業、吊銷許可證、吊銷營業執照或者登記證書;加大處罰力度，對非法集資人處集資金額20%以上1倍以下的罰款，對非法集資協助人處違法所得1倍以上3倍以下的罰款等。

　　問：為何要廢止《取締辦法》?

　　答：隨著法律體系不斷完善，目前《取締辦法》關于非法金融活動處置的部分內容在商業銀行法、證券法、保險法、外匯管理條例等法律、行政法規中已有較為明確的規定�！稐l例》又對處置非法集資機制等作了相應規定，對于未經依法許可或者違反國家金融管理規定，擅自從事發放貸款、支付結算、票據貼現等金融業務活動的，《條例》明確由國務院金融管理部門或者地方金融管理部門按照監督管理職責分工進行處置;同時規定，法律、行政法規對其他非法金融業務活動的防范和處置沒有明確規定的，參照本條例有關規定執行。《條例》作出上述規定后，《取締辦法》內容已被有關法律法規涵蓋，因此，《條例》施行時，《取締辦法》同時廢止。