鑫融基.金融研究院：PPP項目的信用困境與解困之道

　　放眼望去三、四線城市的爛尾工程，其中政府主導企業運作的PPP項目不在少數。何為PPP項目?為何爛尾?又如何救贖?

　　當前先熱后冷的PPP項目信用困境

　　PPP項目，又稱3P模式，全稱為Public-Private Partnership。是指一個國家或地區由政府牽頭，鼓勵民間資本與政府進行合作，共同進行公共基礎設施建設的一種運作模式，最早起源于20世紀90年代的英國。

　　我國自2013年才開始全面發展PPP項目，此后的4年時間，國務院及各部委共下發200多個文件，鼓勵和支持地方政府發展PPP項目，一時間整個行業呈井噴式發展。而從2017年至今，從中央到地方又開始連環出擊，對PPP項目進行全面整治，PPP項目由此從熱變冷。

　　究其原因，須從PPP的效能訴求、運作模式和成功的關鍵談起。

　　國家發起PPP項目之初衷，是想通過民間資本的介入，加快地區基礎設施建設，更好的推進城市化進程，這本是一種“善意”舉措。但在實際運作過程中，作為項目發起方的地方政府，往往以政府信用為擔保，試圖通過不斷吸引社會資本來滿足建設PPP項目需求。此番PPP項目的由熱變冷，主要是因為：第一，缺乏長期、連續和有效的政府“背書”;第二，政府、企業所擔負的逐漸累加的財務費用;第三，政府、金融機構和企業等諸多關聯方在項目推進過程中的利益受損。

　　這三大主因的疊加，導致不少的PPP項目變成爛尾。其中，政府靠不住的“背書”，加劇了金融機構和企業的“退出”。

　　解困之道在何方?PPP的操作模式，本來就是“舶來品”，讓我們看看“他山之石”。

　　歐洲國家PPP項目的成功

　　PPP項目自上世紀被正式提出后，已被世界各國政府采用并在國內進行推廣。目前以英國、德國、土耳其等歐洲國家擁有著較為完善的PPP項目管理運營體系，主要體現在：

　　明細的分工，讓政府、企業的“利益”和“信用”更確定

　　這些國家均把PPP項目明確規定為政府部門和私人部門的一種合作關系，并對資源如何分配、風險如何分擔和利益如何共享均有著明確清晰的界定。并且充分肯定私人部門在PPP項目中的地位，明確指出要充分根據社會資本進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，特別是政府應提供的信用和相關服務均細列其中。

　　政府、企業的“利益”和“信用”靠法律來保障

　　這些國家均對PPP項目有著完善的法律和各項規章制度，使其能夠指導和協調政府和社會資本建立行之有效的合作，同時法律明確表示要保護私人部門的合法權益，一旦沒有達到預期收益，國家將會對其進行資金補償。最重要的是，已有的政策性文件會隨著時間的推移不斷更新，使得在不斷完善的法律框架內才能能夠更好的保障各方參與主體的利益。

　　第三方監管，讓“PPP”項目避風險

　　這些國家均擁有專門的PPP機構，擁有一定數量的專業人才和較高的專業性。該機構不僅負責審核包括項目目標，協議原則，項目風險，投資比例、執行程序和項目審計等具體的PPP項目流程，還包括對國家PPP相關制度提出參考意見，在整個國家PPP項目中以獨立、客觀的第三方來監管整個PPP項目。

　　三、我國PPP項目的缺憾

　　PPP項目，原本是政府和社會資本以共贏為出發點所進行的市場化合作。但在實際情況中，政府作為PPP項目的甲方，是合同的起草者、制定者，對該項目有著較高的話語權。雙方地位的懸殊使得整個合作過程都伴隨著未知的風險，主要表現在以下幾個方面：

　　最痛點：政府靠信用進行融資，卻缺乏兌現承諾的信用

　　由于基礎設施建設作為地方政府最重要的職責之一，但目前各地過高的政府債務已經不足以支撐政府提供基礎設施建設來滿足地方發展，因此，一些地方政府官員會通過PPP項目來顯示其政績，以政府信用進行融資，也就是借錢來發展。

　　但是PPP項目往往周期較長，一旦政府換屆，新到任的政府官員首先要面對的就是如何還清上一任政府留下的欠款，不僅費時費力，更難以凸顯出自己的政績，這就導致“新官不理舊賬”現象屢有發生。面對這一情況，目前最常見的方法就是一些地方政府直接動用財政收入，將爛尾的PPP項目收購后進行在處理，相當于拿著納稅人的錢去“補窟窿”，使得原本為發展當地基礎設施建設的PPP項目變成了地方經濟發展的最痛點。

　　最盲點：利益無法共享，風險不能共擔

　　每一個PPP項目都打出“利益共享、風險共擔的”的口號，但實際上。政府作為PPP項目參與者，多是以土地、特許經營權等方式進行出資，而企業需要承擔投資、建設等大量的資金投入。盡管在我國現行的PPP指導意見中，明確規定企業需要承擔建設、財務、運營等商業風險，政府需要承擔法律、政策等風險。但是卻沒有規定一旦發生法律、政策風險該如何處置和應對，這就相當于將風險完全強加給參與企業。一旦情況有變，極有可能導致企業前期的投入化為烏有，這對任何一家參與PPP項目的企業來說都將是一場毀滅的災難，甚至還會造成企業破產，項目停工等連鎖反應，造成嚴重的社會危害性。

　　最亂點：缺乏對未來發展的預測往往迫使政府改變承諾

　　由于PPP項目大多集中在基礎設施建設，像一些橋梁、公路等。在簽訂合同時，政府為保障企業在該項目中的收益，會賦予企業一定的特許經營權，承諾在附近地區不在修建類似項目。但現實情況卻是，隨著社會的不斷發展，整個地區對基建的需求日益增加，幾年后，政府從大局出發，依然會修建其他類似的基礎設施，使得之前投資的企業叫苦不迭。

　　最弱點：法律之外，難免亂象叢生

　　在我國現有的PPP相關政策性文件中，雖然均有對PPP項目中政府的誠信行為做出相關的規定，但卻沒有一部專門針對PPP項目的法律文件，缺乏法律強有力的約束，不僅會導致政府的違約成本大大降低，最主要的是根本無法應對目前PPP項目中出現的各類問題。

　　三、解困之道，在于變革

　　隨著社會各界對個人信用和企業信用建設的呼聲越來越高，政府信用也需要引起足夠的重視，別讓政府的“信”傷了企業和社會的“心”。

　　建立靈活的變通機制是PPP項目能否真正發揮其功效的關鍵

　　以保障投資者利益為前提，在現有各參與主體應承擔的風險范圍內，嚴格控制投資比例和風險承受能力，特別是在必要時候，政府和企業如何進行風險的再調整，原則上按照將風險分配給有能力承擔且能產生最大項目收益的一方，以期共同解決項目收入低于預期、再融資等問題。特別是對階段性利潤分配，需要在項目開始前由參與雙方通過充分的協商并達成共識，形成法律約束，一旦違約失信，將予以責任追究。

　　建立上級政府監管下級政府誠信的體制

　　為避免政府在PPP項目中的失信而給企業造成巨大的損失，應盡可能的使整個PPP項目過程透明化，可實行上級政府監管下級政府的模式，由各省級政府成立“政府信用監察辦”，主要負責各地市PPP項目的整體規劃和政府誠信監管問題，接受外界對政府失信行為的投訴、調查處理投訴事件、讓社會大眾成為政府的監管員，協調政府修復和改善與私營部門之間的關系。特別是在地方政府換屆期間，該部門要保障PPP項目能夠正常運轉。

　　懲戒與補償，雙管齊下

　　一個城市的發展，取決于基礎設施建設的好壞，所以PPP項目必不可少。要抓緊修訂和完善現有的關于PPP項目的政策性文件，將政府信用上升至法律層面，要明確規定由于政府失信所導致政策、法律風險的應對措施。一方面要將政府失信落實到個人，對失信人予以嚴厲懲戒。另一方面，要及時落實由于政府失信給社會資本造成損失的賠償問題。只有懲戒和補償雙管齊下，明確參與主體的權利和責任，為PPP項目未來的發展保駕護航。

　　四、結束語：

　　按照供給側結構改革的理論，PPP項目是政府為提高有效的公共產品的供給而采取的利國利民的行動。但是，基于上述的種種缺憾，使得這種“供給”大打折扣，如何變“折扣”為“盈出”?本文僅僅是提供一個話題，期待大家的高見。

　　參考資料：

　　1.《SBA：我國政府扶持中小企業的制度借鑒》.沙里淘金財經觀察. 2019年4月25日

　　2.《我國不缺金融機構，缺的是一個讓信用等于財富的體系》.沙里淘金財經觀察.2019年5月5日

　　3.《公民信用的地基如何夯實》.沙里淘金財經觀察. 2019年5月27日

　　4.《當前我國信用評級機構的信用危機》.沙里淘金財經觀察.2019年6月18日

　　5.《我們離企業的“刷臉支付”有多遠》.沙里淘金財經觀察.2019年7月3日

　　6.《招商引資：急需的是信用環境》.沙里淘金財經觀察.2019年7月24日

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