鑫融基金融研究院：九讀洛陽十四五：“兩市四縣”全域旅游的六大統籌

　　筆者有幸參加了洛陽、平頂山兩市四縣(欒川、魯山、嵩縣、汝陽)伏牛山全域旅游示范區建設的聯合調研，對此有所感悟。簡述如下：

　　這是洛陽都市圈戰略的重要一環

　　去年12月25日，《洛陽都市圈發展規劃(2020—2035)》正式發布。都市圈行政轄區總面積約 2.7 萬平方公里，懷擁1060萬人口、7200億元經濟體量。平頂山的汝州市和魯山縣是其組成部分。

　　在這個規劃中，生態服務功能和生態價值鏈的同步提升是高質量發展的前提。本次調研就是推動都市圈南部伏牛山生態涵養區的生態資源優勢向生態動能轉變的重要準備，是推動“兩市四縣”協同運作，同步由全景旅游向全域旅游進發的第一步。

　　這是洛陽“十四五”規劃落地的重要一步

　　洛陽“十四五”規劃明確指出：要構建“一核一帶三軸三圈”的空間格局。由洛陽中心城區向南串聯的伊川、汝陽、汝州、魯山、平頂山便是三軸之一。蜿蜒在欒川、魯山、嵩縣、汝陽這四縣的伏牛山生態涵養區，也是洛陽“十四五”規劃中所強調的“一河兩山”的其中之一。此次調研的成果，已經成為兩市高層決策的重要參考。它預示著十四五規劃的藍圖正在具體化為行動。

　　從名稱賦能的角度來進行名稱定位

　　名稱是有能量的。

　　此次調研活動的名稱是：“助推洛陽—平頂山伏牛山全域旅游示范區建設”。在調研結束之際，我們在旅途中討論，建議將項目的名稱改為：洛陽都市圈伏牛山全域旅游示范區。主要原因是：

　　都市圈屬于國家黃河戰略、省副中心城市戰略的重要組成部分，權威高、權重大。

　　都市圈已經涵蓋了平頂山市魯山縣。

　　“都市圈伏牛山”的概念外延不包括都市圈之外的伏牛山區，如南陽市伏牛山的各旅游景區，這樣不至于產生是“整個伏牛山區”的誤讀。

　　將示范區裝進了都市圈的盤子里，突出了都市圈戰略的統領，使其制定的規劃具有與洛陽、平頂山市的“十四五”規劃同等的地位。

　　必須實施六大統籌，以成高效協同之勢能

　　顯然，這是跨行政區劃的謀劃。行政權力的邊界突破，是整個調研過程中時常提起的話題。

　　在洛陽市政協所提出的調研選題中，第一道題便是：“伏牛山全域旅游示范區建設如何破解體制、機制的束縛，完善領導統籌協調”。

　　以下的“六大統籌”便是對此問題的回答。

　　（一）體制統籌：基于“政府層面的靜態框架”之思考

　　1、成立工作專班

　　在都市圈工作體制內，成立“示范區統籌工作專班”。成員主要有：都市圈工作領導小組副組長、兩市主抓文旅的市級領導、四縣主抓文旅的副縣長等。

　　2、主要工作內容

　　第一，梳理都市圈244項的省級授權，將其中的建設項目環境影響評價、旅行社設立許可、四星級旅游飯店的星級評定等授權權限與全域旅游項目建設進行結合，形成促進全域旅游的權力體系，確定權力體系行使的機構主體，如：發改委或文廣旅局。

　　第二，制定兩市四縣全域旅游分工合作的主要內容、文旅基礎設施和公共產品的標準化以及落實方案。

　　第三，協調解決兩市四縣文旅資源對接與一體化配置過程中的跨市、跨縣行政管理邊界的體制障礙與政策沖突等關鍵問題。

　　（二）機制統籌：基于“準政府層面的動態運營”之思考

　　1、由工作專班主導，由四縣文旅龍頭企業組建非股份型、“邦聯制”的“洛陽都市圈伏牛山全域旅游集團公司”，采取董事會、監事會的運行方式，以工作專班派出機構的角色，專門解決在文旅經營活動中的區域沖突。

　　2、由“洛陽都市圈伏牛山全域旅游集團公司”主導，成立“全域旅游協會”。所有兩市四縣的文旅企業為會員，并按區域歸類成立六大分會，分別是：洛陽市分會、平頂山市分會、欒川縣分會、魯山縣分會、嵩縣分會和汝陽分會。主要職能是統籌會員企業經營活動中的一致性行為。

　　（三）規劃統籌：基于“一體化設計”之思考

　　“兩市、四縣”一共六個行政主體，避免各自行動的統籌規劃是一體化運行的前提。希望能夠做到：

　　1、以都市圈規劃為一級上位規劃。

　　2、以洛陽市、平頂山市的“十四五”規劃為二級上位規劃。

　　3、以上述規劃為引領，制定洛陽都市圈伏牛山全域旅游規劃，作為洛陽市、平頂山市“十四五”規劃的等位專項規劃。

　　4、用上述四個上位規劃統領四個縣域等位的全域旅游規劃。

　　5、規劃重點在于：多規融合、土地整理、道路統籌、標識層分等，要注重由全景旅游向全域旅游的邏輯遞進。

　　（四）特色統籌：基于“共性定位與錯位發展”之思考

　　調研過程中的一個突出感受是四縣的山水資源和旅游景點的同質性，這是形成一體化的全域旅游的顯性障礙。必須在文化內涵上進行深挖，力求形成互補性的差異化組合。為此，提出的建議是：

　　1、以大眾休閑、產業觀光、文化體驗為兩市、四縣全域旅游的共性定位。

　　2、由“全域旅游協會”主導，四縣各自選出主打的文化特色牌與其相應的文化體驗方式，切不可同質化。

　　3、欒川主打“老子”牌，魯山主打“墨子”牌，嵩縣主打“二程”牌，汝陽主打“炎黃二帝”牌。

　　并按照時間的邏輯和文化延展的邏輯來設計出一個閉環的全域七日游的路線圖：洛陽市區→汝陽→魯山→欒川→嵩縣→伊川→洛陽市區

　　（五）品牌統籌：基于“整體形象與景區標識”之思考

　　品牌是一個景區多年的心血和行業積淀所形成的無形資產，統籌的前提是傳承老的品牌，創新新的大體量的標識，以形成集成式的集群效應。建議是：

　　1、把品牌分三個層次統籌。第一層次是“洛陽都市圈伏牛山全域旅游”品牌;第二個層次是“XX縣伏牛山全域旅游”品牌;第三個層次是“XX”景區旅游品牌。

　　2、由“集團公司”提出第一層次的品牌設計方案，報“工作專班”審定。

　　3、由“全域旅游協會”提出第二層次的品牌設計方案報“集團公司”審定。

　　4、第三層次的品牌由各旅游景區自己決定，若有相似或相克，由“全域旅游協會”解決。

　　5、每一個旅游景區的對外宣傳都要按照品牌的層級順序逐步展開。

　　（六）環境治理統籌：基于“公共產品與公共權益”之思考

　　1、由“全域旅游協會”督查旅游區、旅游廊道、旅游村鎮的潔化、綠化、美化，旅游廁所的標準化與潔化等。

　　2、由“全域旅游協會”監管全域旅游的市場秩序、重大輿情，嚴重毀譽事件的善后處理等。

　　結束語：

　　以上是從領導、運營和監管三大方面所進行的理論設計，有待于指正。

　　要付諸于實踐，還有很多技術上的細節有待于斟酌。

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