鑫融基.金融研究院：尷尬的農商行.股東會任命不了董事長

　　長期以來，作為獨立法人公司存在的農商行，其人事權卻牢牢控制在省聯社手中。而省聯社作為省級事業單位，由各地省政府賦予高管提名權，甚至是任命權。不禁讓人產生三大疑問：

　　第一，省聯社是農商行的大股東嗎？

　　第二，這種人事控制權是否違反公司法呢？

　　第三，這樣的體制利于農村金融的發展嗎？

　　或許這是由我國特殊的金融體系和監管需要所決定的，然而，沒有獨立人事權的農商行，這樣的改制是如何產生的?

　　讓我們從源頭說起。

　　一、農商行的由來：農村金融改革的業績

　　我國農商行是農信社改革的產物。隨著經濟的不斷變化，國家金融政策的不斷調整，農信社暴露出的問題越來越多，例如產權不清、管理混亂、資產質量差，我國開始探索農信社改制之路。2001年開始的新一輪農村金融改革，提出按照多元化模式進行產權制度改革，允許在合作制基礎上積極探索股份制和股份合作制，農村商業銀行和農村合作銀行成為農信社的兩個改制方向。

　　2001年末，在江蘇省張家港市、江陰市、常熟市成立了全國第一批縣級農信社改制而成的農商行。2011年，原銀監會表示將不再組建新的農村合作銀行，農村合作銀行要全部改制為農村商業銀行。農商行的數量自此快速攀升，截止2018年底，農商行共有1561家(包含城商行134家)，尚有812家農信社未完成改制。

　　農商行由農信社改制而來，承繼了農信社服務三農的使命，但也沿襲了農信社的監管體制，簡政放權仍是雷聲大雨點小，農商行的法人治理能力不能充分發揮。

　　二、農商行人事權的“拉鋸戰”

　　2016年1月，安徽桐城農商行突然收到安徽省信用聯社通知，要指派一任董事長。此后，桐城農商行與安徽省聯社之間上演耗時半年的董事長人選拉鋸戰，最終以省聯社“勝出”。

　　2017年4月，江蘇常熟農商銀行發布公告，對于江蘇省信用聯社(以下省信用聯社簡稱“省聯社”)委派該行行長提名的兩名副行長的任職未獲通過。同年10月，常熟農商銀行審議通過了上述兩人擔任副行長的議案，省聯社再次“勝出”。

　　關于省聯社與農商行的人事斗爭屢見報端。誰真正享有農商行的人事權?

　　我國大多省聯社往往控制著全省農商行的人事權，農商行要想招人，必須要給省聯社報計劃，根據省聯社的審批與名額進行招聘，不能像市場化的銀行一樣，可以自主決定吸引一些優秀的人才過來。想要加入農商行的人，必須參加省聯社組織的全省統一或者地區統一招聘。

　　對于農商行高管的任命，省聯社更是強力干預。國務院、央行及銀監會在提及省聯社職能時，立意均是“督促信用社依法選舉領導班子，聘用高級管理人員”，未直接賦予提名權或任命權。后來，各地省政府自行賦予了省聯社的高管提名權。在實際操作中，對于省聯社的提名，農商行不敢不答應，提名權演化為任命權。

　　大多省聯社對高管的任期、選舉流程等均作出了明確規定，一些省聯社還以“交流”之名，在全省范圍內隨意調配農商行高管，導致農商行高管團隊的動蕩，引發了農商行與省聯社的人事對抗。近年來，農商行與省聯社人事之爭頻見報端，但大多以省聯社的“勝利”告終。

　　三、省聯社職能的先天畸形：“準政府+準行會+準公司”

　　自2003年深化農信社體制改革以來，省級人民政府開始承擔農信社的管理職責和風險管控，各省份都成立了省聯社對農信體系進行行業管理。各家省聯社由基層農商行、縣聯社(以下合稱“農商行”)“自下而上”出資設立，并根據省政府授權“自上而下”對農商行進行行業管理，這就形成了“股東出資設立企業卻被企業管理”的先天畸形。

　　省聯社是由所在省內的農商行自愿入股組成，具有獨立企業法人資格的地方性金融機構，按照公司法，省聯社理應由股東農商行來對其行使管理、監督等權利，但這種自下而上的持股對應的卻是自上而下的行政權。省聯社在省政府指導下成立，省聯社是省政府的代表，需要對省政府負責。省聯社既是金融市場的經營主體，又可代表行政力量行使管理權。

　　因此，農商行形成了“二元領導”的獨特體制。一方面，農商行是獨立法人機構，有自己的董事會、股東大會，應該按照公司法進行治理，股東大會為最高權力機構。但是在現實中，省聯社經常架空股東大會，對農商行的人事和經營進行強力干預，發揮著“準政府”的職能。所以省聯社常常被股東們戲謔為“花錢買婆婆”。另一方面，省聯社對轄區內的農商行負有指導、監管的職責，發揮著行業協會的職能。而其自身的“公司”職能，卻不見有卓越的勞績。分明是一個“政治人”，而非“經濟人”。

　　16年來，針對縣域農信社發展水平低、治理結構不完善及風險畸高的情況，省聯社利用其優勢對各行社人事、財務、業務等各方面進行指導與管理，在推動改革、改進經營、健全內控、化解風險等方面發揮了重要作用。但隨著農信社改制的深入推進及農商行的治理水平與經營能力的不斷提升，省聯社這種家長式管理既不符合區域差異化發展的要求，也常為縣域農商行所詬病。特別是在一些縣域法人機構足夠強大的省份，這一矛盾則更為突出。

　　四、“瘸腿”的農商行能走多遠

　　人事權是企業治理的重要支撐，沒有人事權的農商行如同瘸了腿。決策層、監管層、業界對于省聯社轉型的呼聲漸盛，簡政放權既是政策導向，也是眾望所歸。但是，對于人事大權，多地省聯社仍是緊握不松，不利于農信社的改制及農商行發展。

　　（一）不利于農信社改制的推進

　　高管團隊在任何經濟組織中都是核心競爭力！當核心競爭力控制在他人手里，會是一個怎樣的場景？

　　由于股東不能掌握農商行的人事權，農商行的管理層往往只服從省聯社的管理要求，未能代表股東的利益。因此，部分地區農信社在改制過程中，難以吸引投資者，不利于農信社改制的推進。同時，對于改制后的農商行，股東與省聯社圍繞人事權的矛盾并不鮮見，打擊了股東或投資者對農商行增資的積極性。

　　（二）不適應農商行差異化發展的要求

　　如今，大多農商行的治理能力與風控水平顯著提高，業務創新需求不斷提升，但仍受制于省聯社的審批與管理。比如，有的農商行信用卡業務和外匯業務獲批，想要招聘一些這方面的專業人才，但由于向省聯社的報批時間較長，往往會影響新業務的搭建和開展速度。同時，由于不同農商行的發展情況不同，經營策略往往不同，需要實行一行一策，如果農商行高管不穩定，繼任者否認前任主要的經營決策，可能會導致資源的浪費，發展的停滯或倒退。

　　在這里，我們不禁要問：一元化的省聯社，如何應對多元化的農商行?

　　（三）不符合農商行上市獨立性要求

　　農商行資本化進程不斷加快，但董事會、股東大會不能完整履行職責，股東只剩下分紅權，高管調動更是如此，有可能今年在這家銀行推進上市，明年就調到別的行社了，影響了上市獨立性。部分農商行的人事、系統等過度依賴省聯社，沒有獨立的治理制度與業務系統，不符合相關的上市法規。農商行的資本化要求農商行具有更多的自主權與更強的治理能力。

　　我們還想發問：是不是省聯社想通過自己上市來帶動各市縣的農商行上市?

　　五、歸還農商行人事權

　　關于省聯社的改革，已不是新話題，早有五大模式之說，即聯合銀行、金融服務公司、金融持股公司、統一法人和完善省聯社。各地結合自身特點已選取了不同的改革模式，不斷推進省聯社改革，實施簡政放權，但對人事權的下放卻是鮮有勇氣與魄力。正值省聯社改革如火如荼之際，我們呼吁省聯社下放人事權，賦予農商行更多的經營自主權，強化自身服務職能，推進農商行的發展，切實服務好“三農”。

　　1、轉移監管職能

　　農商行的監管職能盡可能轉移至銀保監及人民銀行，參照商業銀行的管理體制對農商行進行管理，淡化省聯社的管理職能。銀保監制定農商行高管的任職要求，將農商行高管的提名權交給農商行自己，銀保監對其進行審核及任命。對于農商行普通人員的招聘，由農商行根據經營情況自行決定與組織。

　　2、強化服務職能

　　農信社小、散、弱，規模不經濟，抗風險能力低的特性，決定了其需要抱團取暖，省聯社對農信社的業務指導、平臺搭建、風險防控起到了重要支撐。如今，農信社雖大多改制為農商行，但小、散、弱的情況還未有根本改觀。省聯社將履職重點由管理型向服務型轉換，強化服務功能，根據全省農商行及農信社經營情況，搭建服務平臺，包括業務系統建設、員工培訓、業務指導、風險防控等，逐步提高農商行的治理能力。

　　3、農商行經營自主，買賣自愿

　　根據農商行的相關政策與服務宗旨，由銀保監及人民銀行對農商行的資金投向、資產質量及風險水平等進行監督，在具體業務開展上，賦予農商行更多的自主經營權。對于省聯社提供的系統、產品等，農商行根據自身發展情況能夠自主選擇是否購買，不再強制農商行必須接入省聯社的業務系統，強制交納搭建系統或開展業務的相關費用。實力較強的農商行，可根據自身情況開發自己的系統或產品，開辦特色業務，通過差異化的戰略更好地發展。

　　結束語：金融活，則經濟活!

　　參考資料：

　　1、《江蘇省聯社委任再遇尷尬，常熟銀行懟回高管提名》.中國經營報.2017.5.6

　　2、《從農信社到農商行：探索商業化改制之路》.中國金融新聞網.2018.8